Mission aux Services de l’état civil des Français à l’étranger

J’ai visité les services qui sont implantés à Nantes les 28 et 29 septembre.

J’ai débord eu un entretien, dans le Palais de Justice futuriste construit par Jean Nouvel, avec Louis-Denis Hubert, procureur adjoint de la République, chargé du service de l’état civil du parquet de Nantes, à vocation nationale depuis le 1er mars 2005 (voir la description du service).
Jusqu’à cette date, le procureur de Nantes recevait les demandes de transcription d’actes d’état civil faits hors de France pour des citoyens français et leurs parents mais les ventilait vers les tribunaux du lieu de naissance ou de résidence. Il a maintenant compétence nationale, et reçoit en particulier les cas qui sont jugés litigieux ou potentiellement frauduleux par les services consulaires.
Le service prend la décision de transcrire (dans 65% des cas), ou pas. Ses décisions sont susceptibles d’être référées au tribunal de grande instance de Nantes (une vingtaine de cas par an).
Le principe général est celui de la reconnaissance des actes établis de manière régulière par les autorités administratives et judiciaires des pays tiers et donc de leur transcription sur les registres de l’état civil français.
Dans l’Union Européenne, un règlement prévoit la transcription automatique des actes même si elle n’est pas systématique (il faut le demander).
Un progrès à envisager serait de rendre cette transcription systématique, c'est-à-dire que les greffiers envoient systématiquement les actes intéressant un citoyen de l’Union d’un pays autre que celui de résidence aux greffiers du pays de naissance.
Lorsque le consulat a un doute sur un acte présenté pour transcription, il peut demander une décision de validation (ou non) au procureur de Nantes. En général, une première démarche est de demander confirmation de la réalité et de la validité de l’acte à l’autorité qui est censée l’avoir établi dans le pays tiers. Si cette autorité ne répond pas (cas malheureusement fréquent dans certains pays), ce n’est pas une raison pour allonger indéfiniment les délais de réponse. La jurisprudence pratique du service de Nantes est de prendre une décision dans les 18 mois environ.
Les cas de fraude existent au mariage (pour obtenir la nationalité française) et aux actes de naissance ou de filiation (mêmes raisons). Il y a en général une corrélation inverse entre la fraude documentaire et la fraude à la transcription : là où il y a « beaucoup » de fraude documentaire (faux documents), il y a peu de fraude à la transcription, et inversement.
Il y a également des difficultés, mais d’ordre différent, dans le domaine des adoptions. Il y a eu, en 2004, 3769 adoptions internationales (soit 95% du nombre total d’adoptions), dont 40 % d’adoptions réalisées à travers des œuvres, et 60% adoptions individuelles. Pour ces dernières en particulier, il y a eu des cas de dossier peu, pas ou mal faits, dans lequel le consentement des parents biologiques n’est pas recueilli. Il en résulte une situation difficile quand la famille (de bonne foi) revient en France et veut faire transcrire le jugement d’adoption du pays d’origine de l’enfant, car d’un côté, un élément essentiel du droit français a été méconnu, mais de l’autre, la décision de rejet aboutirait à renvoyer l’enfant dans son pays, ce qui est manifestement contraire à son intérêt (voir le site Internet de la Mission de l’Adoption Internationale)
Globalement la charge de travail n’a cessé de croître depuis 1985, avec 15 000 actes d’état civil enregistrés en 2004 et 2330 dossiers d’adoption.
Le service s’est considérablement renforcé avec aujourd’hui cinq magistrats et une vingtaine de collaborateurs ; des méthodes de gestion modernes ont été introduites avec un contrat d’objectifs et le stock de dossiers en souffrance a été réduit. Le retard est maintenant d’environ six mois.

Le lendemain, j’ai visité le service central de l’état civil sous la conduite de son chef de service, Daniel Labrosse et de son adjoint André Bors (voir le site Web du service pour une description et cliquer ici pour un accès direct au formulaire sécurisé de demande de copie ou d’extrait d’acte).
Dans la mise en œuvre de ses fonctions régaliennes de délivrance de titres d’état civil, le service est confronté à deux difficultés :

• La croissance rapide et forte des volumes à traiter : 6 000 demandes d’actes chaque jour, de plus en plus sous forme électronique. La base de données de l’état civil comprend actuellement six millions d’actes accessibles directement pour les utilisateurs autorisés, et 130 000 naturalisations par décret. S’y ajoute la tenue des registres d’Algérie et les transcriptions d’adoptions à l’étranger (génération d’un nouvel état-civil).
• Des fraudes et tentatives de fraudes, le plus souvent à la nationalité, de plus en plus sophistiquées et nombreuses ; il y a ainsi 45 000 mariages mixtes à l’étranger pour 2,2 millions de Français, contre 47 000 en France pour 65 millions de Français et un nombre total de 276 000 mariages.

J’ai visité les bureaux « délivrance 1 et 2 », respectivement responsables pour l’état civil enregistré par les consulats, et pour celui des anciennes colonies françaises et l’Algérie, dont les responsables me montrent le fonctionnement, très informatisé (logiciel SAGA).
Il en est de même pour les bureaux « rédaction 1 et 2 » qui délivrent les certificats de naturalisation respectivement par décret, c'est-à-dire préparé par les sous-directions compétentes du Ministère de l’Emploi, et pour ceux qui doivent être reconstitués.
Daniel Chelet, chef du bureau des affaires juridiques et son adjoint, Mathieu Clouvel, me reçoivent et m’informent de leurs responsabilités : tenir à jour l’Instruction générale pour l’état civil, et veiller à la bonne application des différentes réglementations en la matière, avec et sous le contrôle du Procureur de Nantes.

Il serait utile que l’Instruction, ou une version résumée de celle-ci, soit publique de manière à faciliter la compréhension des décisions.
Parmi les questions qui se posent, il y a celle de la motivation des décisions du Procureur, et celle du délai de 6 mois au-delà duquel la transcription est de droit si le Procureur n’a pas pris d’action.

J’ai également visité le service des visas avec Alain Le Seac’h, sous directeur de la circulation des étrangers. Le service, qui fait partie de la DFAE, est chargé d’appliquer la législation, à la fois communautaire – Schengen – et nationale sur les visas, et de délivrer ou de rejeter les demandes formulées dans les consulats.
En 2004, 2,5 millions de demandes ont été faites et 2 millions de visas ont été délivrés.
Une chute brutale a été enregistrée en 2002 lorsque les demandes de visa sont devenues payantes (jusque là, seule la délivrance était payante) à 35 €. L’activité visa « rapporte » donc environ 70 millions d’euros par an mais qui ne sont pas une recette pour le MAE (Bercy consent, semble-t-il, à rétrocéder environ 4 millions d’euros). Une augmentation à 60 € est à l’étude.

Une directive communautaire rend obligatoire, à partir de 2007, de saisir deux données biométriques pour les demandes de visa : une photographie digitalisée et les empreintes digitales des 10 doigts. Une question mérite d’être étudiée, celle de l’utilisation du test ADN. Une expérience pilote est actuellement menée sur sept consulats et le sera en 2006 sur une trentaine. La principale difficulté résidera dans l’accroissement de la charge de travail qu’impose la comparution en personne des impétrants : ceci représentera plusieurs centaines de créations d’emplois, dont on peut douter dans la conjoncture budgétaire actuelle. Il serait de même nécessaire de réaménager les consulats qui reçoivent plusieurs dizaines, voire de centaines de milliers de demandes de visas par an (ainsi à Istanbul, Moscou).
Comme il est extrêmement peu probable que les budgets 2006 (on le sait) ou 2007 du MAE donnent au Département les moyens d’appliquer cette nouvelle réglementation et ses contraintes, ce que l’on peut craindre, c’est la tentation de sous-traiter les délivrances de visa aux agences de voyage, comme le font aujourd’hui les Britanniques. Il semble justement qu’une « expérience » pilote soit en cours en Inde, la collecte du dossier, sa vérification, l’envoi du passeport étant sous-traité à une société pour la somme de 20 à 30 € !

Voilà bien la fin du service public ! Ce n’est en tout cas pas celle du PS et des deux sénateurs socialistes des Français de l’Étranger : un important travail de remise à niveau sera nécessaire dès notre arrivée aux responsabilités gouvernementales !